Uruguay (con una población de 3.300.000 habitantes y una alta relación de tierra apta para cultivos y praderas por persona) ha sido tradicionalmente un país productor y exportador de alimentos, principalmente de carne vacuna y granos. Dentro del sector orgánico, la carne es el principal rubro de exportación, con valores por 8.000.000 USD en el 2006. Existen 850.000 hectáreas de praderas que cuentan con certificación internacional y son explotadas por productores empresariales en sistemas extensivos de pastoreo sobre campo natural, con superficies de 2.500 hectáreas en promedio. Debido al peso de estas explotaciones extensivas, Uruguay es uno de los países con mayor área dedicada a la agricultura orgánica, con el 4,5 por ciento de su superficie agropecuaria en estos sistemas. A diferencia de otras regiones de América Latina, los agricultores familiares ecológicos uruguayos destinan su producción principalmente al mercado interno. Existen 180 predios certificados y un número no estimado de agricultores no certificados. Los principales rubros son: hortalizas, frutales, leche y derivados; apicultura; hierbas aromáticas, y conservas.
En 1996, grupos de pequeños agricultores ecológicos y organizaciones no gubernamentales constituyeron una certificadora nacional, la Asociación Certificadora de la Agricultura Ecológica, que operaba con el sello Urucert. La certificación fue impulsada por la demanda de las cadenas de supermercados, uno de los principales canales comerciales para los alimentos orgánicos. Paralelamente, la Asociación de Productores Ecológicos del Uruguay (APODU), que agrupa a los pequeños productores, impulsó la diversificación de canales comerciales, como ferias, repartos domiciliarios y venta en tiendas especializadas.
La debilidad del marco normativo en el país y la poca atención que los gobiernos dedicaron al sector, impidieron que la producción creciera de manera significativa, aunque sí fue posible desarrollar un sistema de certificación relativamente adaptado al mercado interno. Los productores empresariales recurrieron a certificadoras internacionales para acceder a los principales mercados de los países industrializados.
Feria Agroecológica en Montevideo | Foto: autor
En 2004 el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca anunció que revisaría el marco normativo para cumplir con los requerimientos de los mercados de exportación. De acuerdo con la nueva propuesta, las certificadoras debían acreditar el cumplimiento de normas específicas como la ISO 65 (estándar internacional relacionado con procesos productivos y su mejoramiento continuo). Esta noticia cayó como un balde de agua fría entre los productores ecológicos, pues las certificadoras nacionales se verían obligadas a aumentar sus tarifas para convertirse al nuevo sistema, condenándolos a una situación marginal. Otro factor preocupante era la dependencia excesiva frente a normas y procedimientos fijados para condiciones distintas a las locales.
“Nos esforzamos por producir respetando al ambiente, generando empleo y permanencia en el campo y además tenemos que llenar un montón de papeles y pagar por eso, ¿por qué no se les cobra a los productores que se dedican a los monocultivos, erosionando los suelos y contaminando?” Esta era la pregunta que se hacían esos días varios agricultores ecológicos. Dos respuestas se originaron para resolver este problema: APODU planteó (y consiguió) suspender la aprobación de cambios en la normativa, con el argumento adicional de que faltaban pocos meses para las elecciones nacionales. Paralelamente, APODU y Urucert acordaron promover la transición hacia un nuevo sistema de certificación.
Evaluación de conformidad (retomando los principios de la agricultura ecológica)
Cuando se ofrece al mercado un producto diferenciado existe detrás un proceso de evaluación de conformidad, por el cual se determina en forma sistemática si productos, procesos o servicios, cumplen con determinadas normas técnicas. La evaluación de conformidad puede ser de primera parte cuando está a cargo del proveedor o de segunda parte cuando depende del comprador. En la evaluación de tercera parte o certificación, una entidad independiente del proveedor y del comprador asegura por escrito su conformidad. La certificación es la forma dominante de evaluación de conformidad en la agricultura orgánica, pero no siempre fue así.
Figura 1. Evaluación de conformidad o certificación en Sistemas Participativos de Garantía
Fuente: Meirelles 2007
La evolución de los sistemas de certificación en la agricultura orgánica europea se remonta a la década de 1940, cuando grupos de agricultores y promotores de la agricultura orgánica desarrollaron normas simples y, en muchos casos, un cierto tipo de control interno para los productores dentro de la propia organización. En la década de 1980, cuando los productos orgánicos alcanzaron los supermercados y el comercio internacional, los sistemas de evaluación de calidad informales se consideraron insuficientes. De allí en adelante, se impuso la idea de que lo orgánico necesitaba una certificación formal realizada por terceros. Esta idea se fortaleció aún más en la década de 1990, cuando emergieron las regulaciones gubernamentales.
Gunnar Rundgren, Presidente de IFOAM (Federación Internacional de Movimientos de Agricultura Orgánica, por sus siglas en inglés) y agricultor ecológico de Suecia, opina que existen muchas granjas orgánicas que nunca fueron certificadas; en algunos casos porque sus clientes no lo requerían o porque su tipo de producción no tiene un mercado. Otras iniciativas no han sido certificadas porque no comparten la idea de que el control externo es el mejor método para asegurar su integridad. Otras más, simplemente creen que la certificación es muy costosa o los procedimientos muy complicados.
Si los pioneros europeos de la agricultura orgánica, entre las décadas de 1920 y 1940, hubieran tenido que someterse a procedimientos de certificación como los que existen en la actualidad, quizás hubieran desistido. Sin embargo, las organizaciones de campesinos del Sur se ven enfrentadas a adoptar sistemas que evolucionaron durante más de 60 años en condiciones económicas, sociales, institucionales y culturales bien diferentes a las propias. Los procesos de certificación se alejan cada vez más de los conocimientos locales y tradicionales de comunidades indígenas y de agricultores familiares, aún cuando la construcción de una agricultura ecológica sólida es imposible sin estos conocimientos sobre los agroecosistemas.
Como opción ante estos vacíos en los sistemas de certificación de tercera parte, han surgido diversas propuestas que se conocen como Sistemas Participativos de Garantía. Se trata de programas de evaluación de conformidad de las normas de agricultura ecológica en los que intervienen activamente productores y, eventualmente, consumidores, así como otros actores involucrados en la producción, distribución y consumo de los productos y servicios vinculados a la agricultura ecológica. Estos sistemas comparten con la certificación de tercera parte el objetivo de otorgar confiabilidad a la agricultura ecológica, así como a las normas técnicas mismas. Los sistemas participativos difieren de la certificación de tercera parte en que no sólo promueven, sino que implican la participación de los agricultores en el proceso de evaluación. Existen diversos tipos de estos nuevos sistemas participativos, y se han instalado tanto en los países del Norte como en el Sur. Todos incluyen un primer paso de declaración de conformidad del proveedor y una verificación por parte de agricultores vinculados, por ejemplo, en un grupo local. En sistemas más complejos en cuanto a su integración, la verificación se completa con la participación de otros agricultores no vinculados localmente, así como con la intervención de otros actores sociales como los consumidores (ver figura 1).
Teniendo en cuenta la diversidad de propuestas para los sistemas de certificación participativa, así como la historia del movimiento agroecológico en Uruguay, se ha iniciado la construcción de un nuevo modelo de certificación.
Certificación participativa en red: oportunidad en la crisis
Cuando se constituye Urucert, la participación de grupos de productores y organizaciones de promoción era significativa. El sistema se sostenía gracias a las cuotas que pagaban los agricultores, más el aporte en recursos humanos y logísticos de ONGs. A pesar de que durante los primeros años casi todos los productores cumplían con la certificación, más tarde dejaron de renovar sus certificados anualmente. Esto se explica porque, con excepción de las cadenas de supermercados, los canales de comercialización no eran muy exigentes en cuanto al uso de sellos, y tampoco existían controles estatales sobre los productos comercializados.
Al disminuir el interés de los productores en la gestión del sistema, surgieron cuestionamientos sobre su calidad y su sostenibilidad. La amenaza de la nueva normativa agravó la situación. El camino elegido fue retomar las ideas originales que habían llevado a formar la Asociación Certificadora de la Agricultura Ecológica, profundizando la participación. La incorporación de nuevos actores, como grupos de consumidores, organizaciones de investigación agropecuaria, sector académico, oficinas del gobierno nacional y municipios, generaba nuevas posibilidades.
En 2005 se inició un proceso de articulación de estos actores, junto con los agricultores y ONGs, en la Red de Agroecología del Uruguay. La Red prioriza el trabajo en las áreas de comercialización, mercados locales, semillas, capacitación y certificación. Aunque esta última no se considera como la razón de existir de la Red, se ha enfatizado la implementación del Programa de Certificación Participativa, por ser un servicio clave que no parecía conveniente dejar en manos de terceros.
Como primer paso se definieron los principios compartidos por los integrantes de la Red:
• sostenibilidad, cuidar la naturaleza;
• soberanía alimentaria;
• desarrollo de mercados locales, responsabilidad ciudadana en el consumo;
• rescate y fortalecimiento de una cultura asociativa, solidaria, participativa;
• respeto a los derechos humanos, condiciones dignas de trabajo, y
• democracia, no discriminación.
Se realizaron talleres en todo el país, considerando cuál sería la mejor forma de organizarse y cómo proceder para llevar adelante un nuevo sistema de certificación.
Estructura y funciones del Programa de Certificación Participativa
Se optó por una estructura descentralizada en regiones integradas por grupos de agricultores, consumidores, organizaciones de apoyo y asesoramiento técnico, y personas en general que compartan los principios de la Red. Las regiones se establecen de acuerdo con la capacidad de cada territorio y se coordinan en un ámbito nacional. A pesar de que existen procedimientos y normas técnicas comunes, acordados por todos los integrantes de la Red, la evaluación de conformidad y el uso de los sellos se deciden en cada Regional. Existen Consejos de Ética y Calidad regionales que son los responsables de visitar a los agricultores y emitir su parecer. La resolución final la toma el Consejo de Ética en acuerdo con un integrante de la Regional. Un grupo asesor nacional interviene en el seguimiento de las normas técnicas y audita anualmente el funcionamiento del sistema.
Figura 2. Estructura del Programa de Certificación Participativa de la Red de Agroecología
Fuente: Gómez Perazzoli y Galeano, 2006
Cada organismo de la Red debe estar integrado al menos por dos actores de diferente tipo, por ejemplo: agricultores y consumidores, aunque se prefiere la integración más amplia posible. La mayor parte de los operadores son agricultores, considerados individualmente o asociados en grupos locales. También obtienen el sello de la Red de Agroecología las pequeñas empresas procesadoras de alimentos y las comercializadoras. La mayor parte de los agricultores son miembros de grupos locales. Los pasos para certificar a un grupo de agricultores incluyen la adhesión a la Declaración del Agricultor, la elaboración de un Plan de Manejo Anual y la visita de una Comisión Interna de su grupo. Cuando todos los productores han sido visitados y evaluados internamente, una parte del grupo recibe la visita del Consejo de Ética y Calidad de la Regional, que se reúne con el grupo o su Comisión Interna y emite su parecer. Los procedimientos están sistematizados en el Manual Operativo y Guía de Formación, disponible en el sitio en internet de IFOAM (www.ifoam.org/manual%20 operativo.pdf).
Desafíos
El Programa de Certificación Participativa está en su primer año y es deseable reflexionar sobre sus avances y desafíos. La Red de Agroecología ha logrado convocar a productores de pequeña escala, organizaciones y personas que quieren apoyar la agroecología a lo largo de todo el país. El Programa de Certificación ha colaborado en construir confianza en el sistema y en generar identidad. También ha mejorado la comprensión de los agricultores sobre el estado de sus predios y sobre los puntos críticos que es necesario mejorar. Ha promovido el conocimiento y el intercambio entre diferentes actores sociales que participan en la Red. Organizaciones públicas vinculadas al sector agropecuario o a gobiernos locales, han participado en el Programa de Certificación aportando recursos técnicos y locales, o apoyando en el transporte, pero sobre todo generando una mayor transparencia del sistema. Sin embargo, no todas las regiones de la Red han logrado funcionar de acuerdo con lo planificado, lo que en parte se explica porque el sistema es exigente en tiempo y capacitación de los integrantes de los Consejos de Ética y de las comisiones internas.
El gobierno está estudiando un nuevo marco normativo para la agricultura ecológica. La Red de Agroecología ha sido convocada a participar en su elaboración y ha propuesto fórmulas para integrar la certificación participativa en las nuevas normas. Este proceso todavía no ha finalizado y la Red se mantiene atenta hasta que el sistema sea explícitamente considerado con la misma validez que los sistemas de tercera parte.
Hay mucho para mejorar dentro del programa, sin olvidar que la certificación participativa es un medio para la inclusión de los productores de pequeña escala en sistemas sostenibles, para mejorar las condiciones socioeconómicas y ambientales de los predios y no un fin en sí misma. Desde esa base será posible construir alianzas con actores sociales urbanos interesados en promover la agroecología y el consumo responsable. Si la agricultura ecológica quiere ser más que una opción de nicho comercial, debe buscar también alianzas con el resto de los agricultores. La experiencia de la certificación participativa puede ser de utilidad para otro tipo de casos, como la evaluación de agricultores familiares para participar en políticas públicas diferenciadas o el desarrollo de productos regionales o artesanales.
Afortunadamente los sistemas participativos de garantía se han ido incorporando en el debate internacional, lo que facilitará su desarrollo y legitimación. El Taller de Certificación Alternativa organizado en 2004 por IFOAM y el Movimiento Agroecológico de Latinoamérica y el Caribe (MAELA), en Torres, Brasil, permitió sistematizar numerosas experiencias de sistemas participativos de garantía en todo el mundo. IFOAM ha creado un grupo de trabajo que está avanzando en el conocimiento, definición y difusión de los Sistemas Participativos de Garantía. Por su parte, la FAO ha apoyado la sistematización de experiencias en mercados locales y certificación participativa en cinco países de la región: Bolivia, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay. Los resultados fueron presentados recientemente en Santiago de Chile. Se trata de antecedentes de utilidad para aquellos interesados en el conocimiento y diseño de estos sistemas, así como también para la mejora de los existentes.
Alberto Gómez Perazzoli
Centro Uruguayo de Tecnologías Apropiadas (CEUTA)
correo electrónico: agroeco@ceuta.org.uy
sitio en internet: www.ceuta.org.uy
Referencias
– Gómez Perazzoli, A. y P. Galeano, 2006. Manual operativo y Guía de Formación, Programa de Certificación Participativa, Red de Agroecología, Uruguay.
– Lernoud, A. y M. F. Fonseca, editores, 2004. Taller de Certificación Alternativa para la Producción Orgánica. Informe Final, Brasil.
– Meirelles, L. 2007. Artículo publicado en: Revista Agricultura Ecológica No. 7, Agrecol, Bolivia.
