En los últimos 10 años se han generado muchos cambios en la forma de llevar a cabo la extensión agrícola. Teniendo en cuenta la diferencia fundamental entre las maneras en las que se organiza la extensión y lo que hace (es decir, sus principales funciones), formulamos las siguientes preguntas:
• ¿Cuáles han sido los principales patrones de organización y de funcionamiento?
• ¿Qué hay detrás de la transición de un patrón a otro?
• ¿Cuáles son los temas de extensión más frecuentes en la agenda internacional, y por qué?
Patrones dominantes en la época colonial
En esa época, dominaban dos patrones de extensión agrícola. Uno era para la extensión directamente ligada a la exportación de productos desde las “colonias”. Ejemplos típicos son los principales ‘commodities’ (productos comerciables), como el té, café y algodón. Después, en este sistema, también entraron el cacao y el caucho, considerados al principio productos “forestales”. Por lo general, los servicios de extensión estuvieron organizados por compañías privadas o por directorios paraestatales de mercado, que participaban directamente en la producción (aunque, con mayor frecuencia en el procesamiento o en la comercialización) del ‘commodity’. Estos servicios se financiaban con tributos sobre la venta de los productos, fáciles de recolectar cuando el artículo pasaba por un comprador monopólico.
El segundo patrón requería que los gobiernos coloniales impusieran su concepto de “buenas prácticas agrícolas”, en lo que se refiere a la preservación del suelo y el agua. Sin embargo, muchas actividades consideradas dentro de este patrón consistían en dar órdenes y verificar si los agricultores las seguían; de lo contrario, les imponían multas o los encarcelaban.
En ambos casos, los conceptos subyacentes son que hay que transferir tecnología, que las recomendaciones tienen que seguirse estrictamente y que los agricultores que no las adoptan son, de cierta manera, “un atraso”. Aún sigue siendo importante seguir las especificaciones técnicas para que el producto se comercialice internacionalmente. Sin embargo, y fuera de ese contexto, desde hace dos décadas se reconoce más la validez del conocimiento y práctica de los agricultores en la selección de variedades y la propia preservación del suelo y el agua.
Cambios post independencia
Una de las tareas más urgentes que enfrentaron los gobiernos de las naciones recién independizadas fue asegurar un suministro adecuado de alimentos (lo que resalta el hecho de que la seguridad alimenticia es un asunto de autodeterminación política y económica –contrastando con el énfasis, casi exclusivo, que los neo liberales dan a la economía comercial para la seguridad alimentaria). A raíz de esto, se incrementaron los servicios existentes de investigación y extensión agrícola, y además, crearon nuevos servicios en aquellos lugares donde no existían. Con frecuencia, la investigación y extensión dependían de diferentes instancias, su interrelación era por lo general débil y estaba dominada por la percepción de los investigadores, quienes pensaban que la extensión solamente existía para difundir los resultados de la investigación. En otras palabras, la extensión “existía para transferir nuevas tecnologías a las masas”. Otras personas vieron el potencial que tenían los agentes de extensión para llevar a cabo otras actividades, como las relacionadas con censos y estadísticas, y aún, las de recolectar tributos. Por eso, la extensión se apartaba de su principal objetivo, y en algunos casos, los propios agricultores sentían antagonismo hacia los servicios de extensión.
Para reforzar los servicios de extensión nacionales, en las décadas 1970 y 1980 se emprendieron dos tipos de iniciativas (promovidas por las agencias donantes, lamentablemente, con poca compatibilidad entre ellas). Una, fue la promoción de enfoques de investigación de “sistemas” agrícolas, los que se centraban en comprender y mejorar los sistemas existentes, sin apoyar su total reemplazo. Estas ideas se basaban en reconocer que los agricultores habían desarrollado sistemas complejos de manejo de cultivos y de animales, adaptándolos a las diferentes condiciones agro-ecológicas y socioeconómicas. Si se desarrollaban opciones de cambios técnicos que fueran relevantes para estos agricultores, era esencial hacer los cambios cimentándose en una buena comprensión de cómo los agricultores veían y manejaban sus sistemas agrícolas. En este contexto, la extensión no estaría restringida a funciones de difusión, sino que tendría un papel primordial de retroalimentación, con información dirigida a los sistemas de investigación sobre las innovaciones adoptadas o rechazadas por los agricultores, indicando, así mismo, las razones. Mientras gran parte de la filosofía de este enfoque sigue siendo importante, en la práctica quedó atrás por su alto costo, por la imposibilidad de mover los “campos de las innovaciones” a una escala mayor, y por la resistencia de muchos científicos a cambiar su forma convencional de operar.
Un segundo tipo de iniciativa, emprendida por el Banco Mundial (BM) en el año 1980, promovía el sistema conocido como Capacitación y Visitas (CyV). Es importante no perder de vista la inmensa escala de esta iniciativa: hacia 1992, el BM y la IDA habían financiado 602 proyectos con un componente de extensión, casi todos de tipo CyV, por un valor que excedía los cinco billones de dólares americanos. Hacia fines de la década de 1990, el péndulo osciló en sentido contrario, el BM perdió interés en los programas de CyV, y abandonó muchos países con sistemas poco funcionales y costosos basados en CyV. La intención era que el sistema de CyV administrara los recursos públicos para la extensión, sin embargo, también tuvo profundos efectos en los métodos de extensión y en la interacción entre agricultores y el personal de extensión (Garforth y Harford, 1995). Esta iniciativa fue desarrollada y promovida en la creencia que los servicios del sector público estaban abrumados con tareas poco importantes, que estaban mal organizados y que contaban con personal mal capacitado. Las principales características de la CyV son bien conocidas: la renuncia del personal de extensión a las funciones “ajenas”, como por ejemplo, la promoción de esquemas de subsidios de insumos o la venta de los mismos; tener una estructura altamente jerárquica, con trabajadores de las aldeas, con el respaldo de especialistas en determinados temas; la difusión de fuertes “mensajes” tecnológicos (una reminiscencia del pensamiento de “transferencia de tecnología”); y confiar su difusión local a través de “agricultores de contacto”(inicialmente individuos, y luego, grupos). Hay un consenso generalizado de sus desventajas, que incluyen su falta de flexibilidad de respuesta en entornos inestables de secano, el reforzamiento de las inequidades estructurales a través del enfoque del agricultor-contacto, y sus altos costos insostenibles.
En retrospectiva, lo que también hace ver que el enfoque de CyV no estaba actualizado, es la insistencia en que la extensión debería estar financiada exclusivamente con fondos fiscales, y que debería ser un servicio público sin la participación de otro sector. En segundo lugar, la insistencia de que el personal de extensión no debería emprender ninguna actividad colateral, como por ejemplo, la venta de insumos.
Privatización y complejidad institucional post Capacitación y Visitas
Con la desactivación del CyV, el panorama institucional se ha vuelto mucho más complejo, siendo de alguna manera, necesario que así sea. Algunos de estos cambios han dado como resultado el incremento y la réplica de iniciativas locales, como la creación de grupos para probar e intercambiar tecnologías, muchos de ellos, formados por los propios agricultores, y otros, derivaron de instituciones locales, como por ejemplo, iglesias. Parte de esta complejidad proviene de la presión de instituciones como el BM y el Fondo Monetario Internacional, para una liberalización económica. La extensión no escapó de este retraimiento. Para algunos aspectos de las tareas de los servicios de extensión (por ejemplo, pruebas de suelos o vacunación de animales) se introdujo el concepto de “recuperación de costos”, o se entregó toda la extensión al sector privado, sobre todo, para ciertas categorías de agricultores (por ejemplo, los más inclinados al comercio) o categorías de actividades (por ejemplo, las veterinarias).
Esta presión también aceleró tendencias que habían sido establecidas antes que la desilusión del CyV fuese generalizada. Estas incluyen:
• Iniciativas para crear asociaciones entre varias agencias, de forma que el Estado reduzca gastos, pero también, para diseminar el alcance de la extensión hacia áreas donde no es probable que sean viables los servicios, exclusivamente, del sector público, y generar una repuesta positiva a las necesidades y oportunidades locales. Tales asociaciones incluyen los servicios de organizaciones no gubernamentales, aunque se debe superar la suspicacia mutua. En cierta medida, algunas asociaciones permanecen contra su voluntad (Farrington and Bebbington, 1993).
• Iniciativas para crear organizaciones comunales (como las asociaciones de agricultores), y para expandir su capacidad de formular demandas sobre los sistemas tecnológicos y compartir nuevas ideas, habilidades y enfoques entre sus miembros. Este enfoque ha tenido mucha aceptación, logrando éxito en los países francófonos.
• Iniciativas para colocar fondos en manos de los agricultores para que “contraten” servicios de extensión de la fuente queprefieran. Estas iniciativas incluyeron, durante cierto tiempo, los esquemas de boletas en Chile, y la canalización de fondos de extensión a través de sub-condados, para grupos de agricultores en Uganda, en concordancia con la Ley de NAADS.
Prioridades emergentes
Los países en desarrollo tienen que enfrentar dos nuevos grupos de condiciones con importantes impactos en la extensión. Una es la globalización, especialmente con relación al comercio de ‘commodities’ agrícolas. Muchos, especialmente en el Norte, sobreestiman los beneficios potenciales de la globalización para los países en desarrollo (en particular, en países sin salida al mar, y especialmente en África), y subestiman las amenazas que conlleva. En los casos donde podrían aparecer nuevos mercados, las actividades de extensión son claras: todos los aspectos de producción, procesamiento y comercialización deben estar orientados por los requerimientos del mercado, y las pautas de la extensión tienen que estar conformadas de acuerdo a ello. Esto no sería muy distinto al enfoque que se seguía comúnmente para los productos de exportación por los agentes de extensión que trabajaban para las grandes compañías privadas en los países francófonos. Si surgen amenazas, se necesitan incluir políticas de desarrollo rural para superarlas.
En la agricultura es necesario identificar cómo pueden apoyarse y estimularse los mercados internos y los sistemas de producción, y de acuerdo a eso, se deberán diseñar estrategias de extensión. Otro cambio, dentro del panorama internacional que afecta la extensión, es la creciente preocupación entre los donantes para que el apoyo se oriente hacia la reducción de la pobreza. Esto origina la interesante pregunta de si la extensión puede contribuir a la reducción de la pobreza (y no necesariamente, cómo lo haría). Un reciente estudio (Farrington y colaboradores, 2002) afirma que sí, pero sólo si los pobres no son vistos únicamente como agricultores (o productores, en general) sino también como trabajadores y consumidores. Los consumidores pueden beneficiarse con alimentos de menor precio, y las implicancias de la extensión son claras en esto. La consecuencia de que la extensión apoye más a los “pobres como mano de obra”, en comparación con el pasado, no es tan evidente. En esencia, se puede hacer muy poco a no ser que las políticas agrícolas en general, y las tecnológicas, en particular, se fundamenten en una mayor comprensión de la economía de los trabajadores: ¿Están estancadas las tasas salariales, están cayendo, o están subiendo? ¿En qué momento del año y para qué tipo de trabajo (o tipo de trabajadores)? ¿En qué momento determinados tipos de trabajadores están siendo sub-empleados? ¿Qué actividades (dentro o fuera del sector agrícola) pueden ser promovidas para ofrecer empleos durante estos períodos? Sólo en base a preguntas como éstas es que la extensión puede diseñarse para que ofrezca algo apropiado, para verificar su adopción y hacer las necesarias modificaciones de rumbos.
Cambios en técnicas y en enfoques
Hasta ahora, nuestra discusión se ha centrado principalmente en la cuestión de cómo puede organizarse mejor la extensión. Ahora, consideraremos técnicas y enfoques (aunque estos aspectos no son totalmente ajenos a la organización): es poco probable que una estructura organizativa, como Capacitación y Visitas (CyV), que se presta a enfoques lineales de “transferencia de tecnología”, no sea apropiada para enfoques participativos de aprendizaje experimental.
En general, durante los períodos coloniales y a comienzos de la etapa post colonial, se trataba a los agricultores como pasivos recipientes de tecnologías diseñadas y suministradas por los centros científicos. La investigación de sistemas agrícolas y el creciente interés en los conocimientos indígenas originaron enfoques que reconocían la validez de las formas tradicionales de trabajar el agro; las tecnologías tenían que ser consistentes con éstas si lo que se buscaba era adoptarlas. Así, se comenzó a abogar por la “participación” de los agricultores para establecer la agenda de investigación y extensión (Chambers y colaboradores, 1989). Pronto se reconoció que la participación podía tomar diversas formas, desde enfoques consultivos para asegurar que se orienten adecuadamente las recomendaciones de la extensión, hasta enfoques de empoderamiento, que apoyan los derechos de los agricultores y todo a lo que tienen derecho como ciudadanos, y por lo tanto, son un fin en sí mismos. Muchos de los enfoques de los programas de extensión han sido impulsados por el espíritu de la participación, pero no todos pueden ser revisados aquí. Estos incluyen:
• Enfoques de Agricultor a Agricultor (campesino a campesino) en América Latina, donde los agricultores mismos son capacitados para promover el aprendizaje entre ellos, y para formular demandas para los sistemas externos (Scarborough y colaboradores, editores, 1997).
• Enfoques de aprendizaje experimental, como por ejemplo, las escuelas de campos de agricultores. Aquí se enfatiza la importancia del aprendizaje en instalaciones prácticas en el campo, en vez de hacerlo a través de módulos didácticos en aulas. Han sido usados ampliamente, por ejemplo, en el Manejo Integrado de Plagas.
• Enfoques de “sistemas blandos”, tales como el Sistema de Conocimiento e Información Agrícola (AKIS – Roling, 1988), para pensar en el marco institucional que apoya a la extensión, e identificar los papeles jugados por los diferentes actores, en los distintos entornos.
¿Cuál es el futuro?
El propósito de este artículo ha sido presentar una visión personal de cómo han cambiado los patrones de extensión en el pasado reciente, y toca a otros especular sobre qué es lo que depara el futuro. Sin embargo, me parece que la extensión tendrá un papel primordial en el porvenir (aunque, deberá enfrentar importantes retos) para identificar, por un lado, cómo reunir lo mejor que pueden ofrecer los agricultores para el diseño tecnológico, su adaptación y difusión; y por otro lado, lo mejor que los propios sistemas tecnológicos pueden ofrecer. Esto será más difícil en áreas mal integradas a los mercados, donde vive la mayor parte de los pobres del área rural (Farrington y Gill, 2002). Estas áreas se caracterizarán por la imposibilidad, cada vez mayor, de reclutar y retener agentes del sector público en las aldeas. El problema puede afrontarse alentando a la gente a crear pequeñas empresas para el suministro de insumos, por ejemplo, o a generar las capacidades necesarias para asesorar a los lugareños. También puede ser afrontada colocando en los pueblos un equipo fuerte de personal de extensión y especialistas de alto nivel, e incrementando la capacidad de la gente para obtener provecho de este equipo. Esto acarreará no sólo problemas logísticos para los pueblos, sino cambios sicológicos en los trabajadores del sector público para que acepten esas mayores demandas, visiten los pueblos cuando sea necesario, y construyan vínculos con el sector privado que generen asesoramiento adecuado para los cambios del mercado. La agenda se presenta compleja, sin embargo, es una agenda donde la extensión tendrá que dar el paso necesario para que, en el futuro, continúe teniendo un papel influyente.
John Farrington, Overseas Development Institute (ODI), Westminster Bridge
Road, London SE1 7JD, Reino Unido. E-mail: odi@odi.org.uk.
Referencias
– Chambers, R. y A. Pacey, 1989. Farmer First. Londres: IT Publications.
– Farrington, J. y A. Bebbington., 1993. Reluctant Partners: Non- Governmental Organisations, the State and Sustainable Agricultural Development. Londres, Routledge.
– Farrignton: J. y G. Gill, 2002. Combining growth and social protection in weakly integrated rural areas. Natural Resource Perspectives No. 79, Londres: ODI.
– Farrington, J. I. Christoplos, A. Kidd y M. Beckman, 2002. Extension, poverty and vulnerability: the scope for policy reform. Final report of a study for the Neuchatel Initiative. Working Paper 155, Londres: ODI.
– Garforth,C. y N. Harford, 1995. Issues in agricultural extension: experiences of agriculture and natural resource management programmes through the 1980s and 1990s. Working Paper 95/9 Departamento de Extensión Agrícola y Desarrollo Rural, Universidad de Reading.
– Roling, N., 1988. Extension Science: Information Systems in Agricultural Development. Cambridge; CUP.
